Comment la Chine a freiné le surpâturage des prairies grâce à une politique hybride

Les programmes de protection des prairies échouent souvent pour une raison facile à anticiper : demander aux éleveurs de réduire leurs troupeaux revient à amputer leurs revenus. Et quand les pouvoirs publics ne peuvent pas compenser ces pertes, on obtient du surpâturage sur le terrain, pas de l’adhésion.

La Chine s’est heurtée au même obstacle au début des années 2000. Dans des centaines de districts de l’Ouest, des millions d’habitants vivaient de l’élevage. Une nouvelle analyse a retracé, district par district, ce qu’a produit une combinaison atypique de règles et d’incitations économiques.

Un paysage sous pression

L’Ouest de la Chine concentre environ 94% de la surface totale des prairies du pays - des hautes terres du Plateau tibétain jusqu’à la Mongolie-Intérieure, puis vers le Nord-Ouest aride. À la fin des années 1990, le surpâturage avait conduit de nombreux districts au-delà de ce que la végétation pouvait supporter.

Une équipe de recherche dirigée par le Dr Yongchun Yang, de l’Université de Lanzhou (LZU), a passé deux décennies à exploiter des données au niveau des districts pour comprendre la suite. L’enjeu n’était pas de savoir si les prairies s’étaient rétablies, mais de déterminer comment, où, et quelles décisions avaient réellement pesé.

Le point de départ avait de quoi compliquer toute réforme. Au tournant des années 2000, la Chine disposait d’un budget contraint, tandis que des millions de personnes dépendaient directement du pâturage pour leurs revenus. Réduire les troupeaux signifiait frapper de plein fouet les plus exposés.

Trois leviers de politique publique

La riposte chinoise n’a pas reposé sur une mesure unique. Les chercheurs décrivent au contraire un dispositif « hybride » et superposé - à la fois réglementaire et orienté marché - articulé autour de trois leviers distincts, conçus pour agir ensemble.

Après l’adoption de la Loi sur les prairies en 2002, des plafonds de pâturage obligatoires ont été imposés par les districts. Puis, en 2011, un programme de subventions a versé directement aux éleveurs une compensation pour les revenus perdus lorsqu’ils réduisaient leurs troupeaux : le point de départ du système chinois de compensation écologique.

Les deux autres leviers visaient à desserrer la dépendance locale à l’élevage. D’une part, les districts ont investi dans des activités hors élevage. D’autre part, là où les districts étaient proches de zones agricoles, une partie des animaux a été déplacée vers des espaces agricoles, l’alimentation issue des cultures réduisant la pression exercée sur les prairies.

Là où la plupart des districts ont tenu

En s’appuyant sur 230 unités au niveau des districts dans la ceinture pastorale de l’Ouest chinois, l’équipe a croisé archives budgétaires, données satellites sur la couverture végétale, comptages de bétail et entretiens de terrain réalisés de 2021 à 2024. Des modèles statistiques ont neutralisé l’effet de la météo afin d’isoler l’impact propre des politiques.

En 2021, les deux tiers des districts - 67% au total - avaient ramené les effectifs de bétail dans des limites compatibles avec ce que l’écosystème local peut soutenir durablement.

La couverture herbacée s’est stabilisée ou a progressé dans le sud-est du Plateau tibétain et le nord-est de la Mongolie-Intérieure.

Derrière ce résultat global, des contrastes régionaux apparaissent. Les districts bénéficiant de meilleures liaisons de transport se sont redressés en parallèle d’une diversification économique : à mesure que d’autres secteurs prenaient de l’ampleur, la pression de pâturage diminuait. À l’inverse, les districts les plus fragiles se sont davantage appuyés sur la compensation publique.

Dans les districts proches de zones agricoles, le déplacement des animaux vers des zones agricoles voisines a eu un effet tangible. Une étude antérieure consacrée au programme chinois de subventions avait déjà montré qu’il améliorait la qualité des prairies tout en augmentant les revenus des éleveurs.

Des règles aux marchés

Le « mode d’emploi » a évolué au fil du temps. De 2000 à 2010, la réglementation a assuré l’essentiel de l’effort. Les marchés de crédits carbone et les filières de produits certifiés restaient peu développés. Les obligations directes et les paiements publics portaient donc la majeure partie de la charge.

Après 2011, lorsque le programme de subventions a été étendu à l’échelle nationale, l’équilibre a changé. Cette extension a constitué un tournant.

Avec davantage de moyens publics, l’État a ajouté des mécanismes de marché : marchés du carbone, certification de produits verts et transferts d’industries depuis les régions côtières.

Pour l’équipe de Yang, il s’agit d’une progression par étapes. Des plafonds obligatoires permettent de démarrer lorsque l’État ne peut pas indemniser pleinement les éleveurs.

Ensuite, à mesure que les recettes publiques augmentent et que des activités alternatives s’installent, le mélange de politiques bascule graduellement vers des incitations de marché.

Là où la stratégie n’a pas fonctionné

Tous les districts n’ont pas connu de rétablissement. Un ensemble dispersé dans les steppes désertiques du Nord - l’ouest de la Mongolie-Intérieure, le sud-ouest du Plateau tibétain et certaines zones du Xinjiang - a continué d’afficher une dégradation des prairies, au-dessus du seuil écologique. La surcharge y persistait.

Dans ces régions, plusieurs contraintes se cumulent. Le milieu est fragile - herbe clairsemée, faible marge d’erreur. La pression climatique est forte et les possibilités de revenus alternatifs à proximité sont limitées. Aucune des trois trajectoires n’a offert un levier suffisamment puissant pour inverser la surabondance de bétail.

Des travaux récents sur le Plateau tibétain éclairent ce point : la poursuite du pâturage peut annuler des gains de carbone des sols qu’un climat plus chaud produirait autrement. L’équipe qualifie ces zones de « dépressions de gouvernance », où la politique d’élevage, à elle seule, ne suffit pas à remettre les paysages sur une trajectoire de rétablissement.

Enseignements pour d’autres pays

La Chine n’est pas le seul pays à gérer le pâturage à grande échelle. La Mongolie applique sur le papier un modèle hybride comparable, mais avec des difficultés : ses mécanismes de marché reposent sur des financements extérieurs et l’application des règles reste inégale.

Pour les pays qui en sont aux premières étapes, l’équipe estime que la réglementation doit précéder le reste, car des programmes de marché sans institutions solides échouent fréquemment. Les économies davantage pilotées par le marché, comme l’Argentine et le Brésil, font face au risque inverse : les prix peuvent faire varier brutalement l’intensité du pâturage sans garde-fou réglementaire.

Ce qui ressort désormais clairement, c’est la nature de l’arbitrage. Un pays doté d’une forte capacité administrative mais de marchés encore peu développés peut malgré tout ramener l’essentiel de ses prairies dans des limites durables en environ 20 ans.

Le bouquet de politiques doit rester cohérent avec la capacité d’un pays à compenser les éleveurs. Des travaux antérieurs sur le déclin mondial des prairies aboutissaient déjà à la même conclusion, en appelant à une coordination allant au-delà des seules règles sur le bétail.

Le rétablissement de l’Ouest chinois est bien réel, sans être universel. Cette frontière est désormais cartographiée, district par district, offrant une base plus nette pour les deux prochaines décennies d’action publique.